Fracasa Conafe en llevar educación a comunidades rurales

Autor: Mayela Sánchez  /   Contralinea

4 Octubre 2009

En México más de 700 mil niños de comunidades campesinas, indígenas y de jornaleros migrantes no reciben ningún tipo de educación formal, revela la Auditoría Superior de la Federación. El Conafe –institución que debe garantizar el derecho a la educación en estas localidades– deja sin atención al 70 por ciento de su población objetivo. Además, los recursos presupuestarios son asignados principalmente a las regiones con menor índice de marginación, como la ciudad de México

En 2007, 1 millón 36 mil 400 niños residían en pequeñas comunidades rurales y en campamentos de población agrícola migrante, de acuerdo con los resultados de la revisión superior a la Cuenta Pública de ese año. Sin embargo, el Consejo Nacional para el Fomento Educativo (Conafe) se propuso atender sólo a 325 mil 440 personas, que no son atendidas por el sistema formal de la Secretaría de Educación Pública (SEP).

De esa meta, que apenas representa la tercera parte de quienes requerían servicios educativos, el consejo atendió únicamente a 299 mil 200 alumnos. Ese año, más de 700 mil niños y jóvenes no recibieron educación.

La situación no es nueva, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Al fiscalizar la Cuenta Pública 2005, asentó que el número de personas que demandaban servicios de educación comunitaria era de 654 mil 500, pero el consejo atendió entonces sólo a 294 mil 400 (aun cuando su previsión era de 324 mil 400). Las personas que quedaron fuera de todo sistema educativo ese año sumaron las 360 mil 100.

El documento también dejó ver que la cobertura de los programas de educación comunitaria decrecía significativamente en los niveles primaria y secundaria, pues mientras para preescolar fue de 83.4 por ciento, en primaria fue de 28.7 por ciento y en secundaria, de 34.1 por ciento.

De acuerdo con las Reglas de operación e indicadores de gestión y evaluación de los programas de educación comunitaria y de fomento educativo que opera el Conafe, vigentes en 2007, para que una población accediera al servicio de preescolar debía tener menos de 500 habitantes; para la primaria y secundaria, menos de 100 habitantes; en este último caso, también debía de contar con servicio de primaria comunitaria. Ello podría explicar por qué de las 71 mil 300 localidades donde había niños y jóvenes en edad escolar, el Conafe identificó como objeto de atención únicamente a 34 mil 900, menos de la mitad de las localidades carentes de servicios educativos.

Aun cuando las reglas de operación también indican que los grupos deben tener un mínimo de cuatro alumnos, el informe de la ASF contiene datos otorgados por el propio consejo en los que refiere que ese año operaron 1 mil 182 grupos con menos de tres alumnos, equivalente al 4 por ciento de los 29 mil 533 grupos existentes.

Las reglas de operación también establecían que los servicios de educación comunitaria se ofrecerían preferentemente en localidades que registraran altos niveles de marginación y carecieran de servicios de educación regulares, y que se daría preferencia a las localidades ubicadas en los 1 mil 338 municipios señalados por la Estrategia de Atención a Municipios Prioritarios o Microrregiones Prioritarias, especialmente en los 101 municipios con el menor Índice de Desarrollo Humano, los cuales son encabezados por Metlatónoc, Guerrero, y al que siguen cuatro municipios de Oaxaca, tres de Chiapas y dos de Veracruz, de acuerdo con el Índice de Desarrollo Humano municipal en México, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Sin embargo, la distribución de los recursos se hizo por delegación estatal y no basándose en el nivel de marginación de las localidades en cada entidad. De esta forma, Coahuila, Baja California, Nuevo León y el Distrito Federal recibieron en conjunto el 30.1 por ciento de los recursos destinados a los programas de educación comunitaria (498 millones 939 mil 700 pesos) para atender a 14 mil 600 personas, aun cuando dichas entidades reportaban el menor índice de marginación. Casi la totalidad de este monto (454 millones 53 mil 600 pesos) lo obtuvo el Distrito Federal para dar servicio solamente a 300 personas.

De acuerdo con un análisis hecho por la ASF, Guerrero, Chiapas y Oaxaca fueron los estados con el mayor nivel de marginación. En conjunto recibieron un presupuesto de 325 millones 246 mil 200 pesos para atender a una población de 80 mil 400 personas, de modo que mientras el Distrito Federal gastaría 1 millón 513 mil 512 pesos por alumno, en tres entidades con carencias significativas se erogarían apenas 4 mil 45.35 pesos.

En el informe se indica que 5 mil 200 localidades (15.7 por ciento) presentaron un nivel de marginación de medio a muy bajo, mientras que en otras 7 mil 200 (21.7 por ciento) éste no se definió. Se trata de 12 mil 400 localidades (37.4 por ciento) que no necesariamente pudieron necesitar el apoyo.

En cuanto a la cobertura del servicio, el máximo órgano de fiscalización también detectó irregularidades. En Coahuila y Tlaxcala, las poblaciones objetivo del Conafe eran superiores a las que cuantificó como carentes de servicio educativo. Al final del año, en Tlaxcala se había atendido a 1 mil 800 personas más de las detectadas, mientras que en Coahuila se contabilizaron 7 mil 400 personas necesitadas, se registraron 8 mil 300 como población objetivo y se atendió apenas a 6 mil 300.

Sólo en 11 entidades la cobertura fue superior al 50 por ciento. De ellas, Chiapas, Hidalgo y Estado de México agrupaban a 124 mil 900 personas que carecían de servicios educativos, de 1 millón 36 mil 400 que se registraron a nivel nacional.

Entre los 10 estados en los que la cobertura fue menor al 20 por ciento, figuran Oaxaca con 100 mil 200 personas sin atención y Sinaloa con 142 mil 500; de éstas sólo se brindaron los servicios requeridos a 13 mil 600 y 14 mil 900 personas, respectivamente.

Ahorrando en la enseñanza

El Conafe ofrece servicios de educación comunitaria en los niveles preescolar, primaria y secundaria en pequeñas localidades rurales o que por su vulnerabilidad no son atendidas por el sistema educativo formal. Las clases son impartidas por jóvenes mayores de 15 años que han concluido la secundaria o el bachillerato y realizan así su servicio social. Para 2007 el número de instructores comunitarios era de 37 mil 100, no obstante que el número de grupos en operación fue de 29 mil 300, de acuerdo con las cifras consignadas en el informe de la Auditoría.

Los instructores reciben una capacitación de siete semanas durante julio y agosto y se les dota de materiales para apoyar su trabajo en el salón de clases. La ASF asentó que en 2007 el Conafe no acreditó el cumplimiento en la formación de instructores ni la entrega de los materiales pedagógicos.

El profesor e investigador de la Escuela Nacional de Trabajo Social, Guillermo Campos y Covarrubias, concibe al Conafe como "una organización alterna con una serie de programas no bien definidos. Es alterna en cuanto a la contratación de profesores, que son jóvenes que no tienen experiencia didáctica y que a través de un curso los pones a instruir a los niños, cuando había profesores encargados de ello. Anteriormente había escuelas normales rurales, donde preparabas a los maestros y los mandabas al medio rural".

Campos y Covarrubias afirma que el sistema de instructores comunitarios del Conafe deja en desventaja al normalismo rural, pues resulta más atractivo para los jóvenes que quieren dar clases tomar un curso corto en lugar de estudiar la carrera magisterial por varios años. "Pero el joven no tiene una preparación didáctica, pedagógica, sicológica".

Para los cursos de secundaria, los instructores debían tener cubierta la educación media superior y contar con un año previo de servicio social como instructor; empero hubo 100 casos en los que a pesar de tener sólo estudios de secundaria, los jóvenes instructores impartieron clases a población del mismo nivel. Además, la ASF señaló que el Conafe no proporcionó información para acreditar que los jóvenes que impartieron la secundaria comunitaria contaban con un año previo de servicio social.

Para Campos y Covarrubias, especialista en educación, el sistema de instrucción comunitaria "sustituye un gasto de formación de profesores normalistas que realmente son preparados para ser educadores". Y menciona que la constante rotación de los instructores es otro obstáculo para la instrucción comunitaria.

—Los profesores rurales tenían la ventaja del arraigo, pero rompen con todo eso. México era un bastión de educación rural que se desapareció en los años setenta.

El Conafe indicó que en 2007 el gasto por instructor de preescolar y de primaria comunitaria fue de 18 mil 600 pesos, si es que se encontraba en su primer año, y de 20 mil 600 pesos para los de segundo año. Este gasto era anual e incluía los apoyos para la formación inicial y para la actualización del instructor. El consejo brinda un apoyo económico mensual a los instructores de este nivel de 1 mil 135 pesos en su primer año; éste se incrementa 10 pesos durante el segundo año.

Considerando que tras 10 meses de trabajo este estímulo equivalga a 11 mil 350 pesos y 11 mil 450 pesos, según corresponda, significaría que la inversión real en capacitación fue de 7 mil 250 pesos en los instructores de primer año y 9 mil 150 pesos en los que ofrecían su servicio por segunda vez.

Para los instructores de secundaria, la ayuda era de 1 mil 368 pesos, no importando si era su primera o segunda participación. Sin embargo, el gasto por instructor sí variaba, ya que los de primer año significaban para el Conafe una erogación de 34 mil 700 pesos cada uno, y de 38 mil 900 pesos los de segundo, es decir que en ellos se gastaba 21 mil 20 pesos y 25 mil 220 pesos, respectivamente.

Como una estrategia para incentivar a los jóvenes instructores a continuar con sus estudios, el Conafe les ofrecía además un apoyo mensual de 862 pesos una vez acabado su servicio.

El investigador Campos y Covarrubias, quien también es miembro del Consejo Mexicano de Investigación Educativa, considera que el gobierno apuesta por este tipo de instrucción no únicamente porque supone un ahorro en el gasto educativo (un profesor licenciado en educación primaria gana entre 7 mil y 9 mil pesos mensuales), sino que "implícitamente éste trae una traba para el corporativismo sindical. Todos estos jóvenes que son educadores ya no están dentro del sindicato de maestros y es una población que puedes controlar. Es una forma de irle quitando demarcación al sindicato nacional".

Falta de control en Fiducar

Otro señalamiento que la Auditoría hace respecto de la falta de control interno del Conafe es al programa Financiamiento Educativo Rural (Fiducar), con el que se apoya a estudiantes que residen en localidades donde no es viable instalar grupos de educación comunitaria, de manera que los niños tienen que trasladarse a otras comunidades donde sí se ofrezca el servicio.

La ayuda que el Conafe otorga a los niños y jóvenes es de 187.5 pesos mensuales, dinero que puede ser utilizado para transportación o para gastos de alimentación y hospedaje.

Al respecto, Campos y Covarrubias valora que estos programas del Conafe son compensatorios y, por tanto, su alcance es mínimo.

—En ese tono de la compensación, el dinero que le pagas al niño se lo gasta la familia; en lugar de que le ayudes al niño a desarrollarse con la beca, pasa a ser como una parte del gasto suplementario para la subsistencia de la familia.

Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), en 2006 el gasto trimestral por familia para el rubro de "Transporte y comunicaciones" representaba el 18.9 por ciento del gasto total, mientras que en "Alimentos, bebidas y tabaco" era del 29.4 por ciento, y para "Vivienda y combustible", 8.9 por ciento. Tomando como referencia el ingreso trimestral que el Instituto reporta para localidades de menos de 2 mil 500 habitantes en ese año (6 mil 432 pesos), una familia que residiera en una comunidad pequeña gastaría en promedio 630 pesos mensuales para alimentarse, 405 pesos para transportarse y 190 pesos en vivienda y combustible.

La Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares 2008 del Inegi señala que el año pasado el ingreso trimestral por hogar en localidades de menos de 2 mil 500 habitantes había decrecido a 5 mil 892 pesos (es decir 1 mil 964 pesos por mes). Para entonces, el monto de las becas de Fiducar seguía siendo el mismo.

En el informe de 2005, el propio Conafe había señalado que algunos beneficiarios de Fiducar se daban de baja voluntariamente "porque el gasto para acudir a cobrar el apoyo económico es superior al monto que se les otorga".

En 2007 se asignaron 66 millones 284 mil 800 pesos al Fiducar, de los que se erogaron 51 millones 986 mil 500 pesos, monto inferior en 21.6 por ciento al asignado originalmente. Sin embargo, los beneficiarios del programa sumaron 27 mil 700, con lo que la cifra erogada en apoyos económicos debió ser de 51 millones 937 mil 500 pesos, 49 mil pesos menos de la cifra reportada.

El Conafe había considerado como población objetivo del Fiducar 19 mil 700 comunidades de las 33 mil 200 atendidas ese año. Al final sólo atendió a 8 mil 800, es decir, el 44.7 por ciento de su meta estipulada. Al igual que en los otros casos, el consejo no pudo acreditar que los apoyos fueron entregados.

Contralínea solicitó al Conafe una entrevista para conocer su postura respecto de las observaciones que les hizo la ASF. El director de Medios y Publicaciones, Fausto Márquez, respondió que el consejo no podía fijar una postura y que correspondía hacerlo al Órgano Interno de Control.

Campos y Covarrubias reconoce que la existencia del Conafe cuando menos asegura que llegue educación a poblaciones muy apartadas, pero también se cuestiona qué tanto peso se le está dando a la formación de las comunidades rurales indígenas dentro del campo educativo.

—¿Qué te interesa? ¿Que sepan leer, escribir y las operaciones fundamentales para convertirlos en mano de obra que los incorpore a la explotación del capitalismo así de momento? ¿O es la tendencia de que el mundo rural no debe entrar dentro del mundo urbano, que se tiene que ir desintegrando conforme avance la expansión industrializadora del país?

Irregularidades en adquisición de mobiliario por más de 14 MDP

Otros señalamientos relacionados con la adquisición de bienes fueron asentados en la auditoría al Programa Comunitario de Educación Inicial y Básica para la Población Mestiza, Indígena y Migrante. En ella se menciona que durante la adquisición de mobiliario que el Conafe realizó en 2007, la empresa Suministros Comerciales de Oaxaca, SA de CV, ganó las partidas 1, 2, 3, 4, 7, 9 y 11 de la licitación internacional 11150036-001-07. En noviembre de 2007 celebró con el Conafe el contrato número PIEC I-001-07-F, por 9 millones 445 mil 800 pesos, monto que más tarde aumentaría a 11 millones 333 mil 200 pesos, por un acuerdo modificatorio en el que se incrementaban los bienes 20 por ciento; asimismo, la fecha de entrega (prevista para el 15 de diciembre siguiente) se pospuso para el último día del año.

De acuerdo con lo reportado en el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2007, el Conafe no proporcionó la póliza de fianza que garantizara el cumplimiento de los convenios modificatorios.

Tres días antes de cumplirse el tiempo de entrega, el Conafe solicitó a la empresa proveedora, mediante Acta Circunstanciada, el resguardo de 15 mil 376 bienes –por 1 millón 675 mil 500 pesos–, pues no tenía la capacidad necesaria para recibirlos en su almacén. Pero el acta presentaba incongruencias: los funcionarios del Conafe se presentaron en la empresa Lary, SA de CV, ubicada en Puebla, y no en el almacén de Suministros Comerciales de Oaxaca, SA de CV, localizado en el Distrito Federal; además la empresa no proporcionó la documentación que avalara la entrada de los bienes a su almacén, con lo que no demostró que para el 31 de diciembre contaba con ellos. Esto se corrobora con la solicitud para ampliar el plazo de entrega que el proveedor hizo al Director de Administración y Finanzas del Conafe.

A estos señalamientos hechos por la Auditoría, se suma la solicitud que el 1 de octubre de 2008 hizo al Conafe del documento que comprobara la entrada de los bienes a su almacén, posterior al 31 de diciembre de 2007. La respuesta del consejo, a través del oficio DAF/SRM/1521/2008 del 3 de octubre, fue que no contaba con dicha documentación. El órgano fiscalizador concluyó al respecto que "el Conafe debió aplicar una pena convencional a Suministros Comerciales de Oaxaca, SA de CV, por no acreditar que los bienes se recibieron en el plazo establecido; además no debió considerar estos bienes como devengados al 31 de diciembre de 2007".

La ASF también comprobó que cinco proveedores que habían participado en la misma licitación en la que resultó ganador Suministros Comerciales de Oaxaca, SA de CV, le vendieron a éste a un precio menor del que cotizaron al Conafe. Las empresas fueron Maquinado de Maderas Diana, SA de CV; Mobiliario, SA de CV; Compañía Mueblera Escolar, SA de CV; Catres Tubulares, S de RL de CV; Codinsa Electromecánica, SA de CV; y Suministros Lary, SA de CV. La cotización que éstas hicieron al Conafe en conjunto ascendía a 18 millones 514 mil 600 pesos, mientras que sus precios de venta a Suministros Comerciales de Oaxaca, SA de CV, sumaban 10 millones 706 mil 500 pesos.

Pero ése no fue el precio que Suministros Comerciales de Oaxaca, SA de CV, cotizó al Conafe por más de 56 mil bienes, sino que la empresa encareció su propuesta 626 mil 700 pesos, elevándola a 11 millones 333 mil 200 pesos. (MS)

Conafe, deficiente control interno: ASF

En la auditoría 07-1-11L6W-07-0492, la Auditoría Superior de la Federación concluyó que los sistemas de control interno del Conafe son deficientes, ya que no permitieron verificar los siguientes aspectos:

-Correcta focalización de la población objetivo de la educación comunitaria

-Cumplimiento del calendario escolar y de las horas clase establecidas

-Entrega de apoyos económicos y paquetes de material didáctico a los instructores comunitarios

-Entrega de lotes de mobiliario escolar y bibliotecas comunitarias a los centros de trabajo

-Nivel de escolaridad de las figuras docentes

-Asistencia de las figuras docentes al curso de formación y capacitación

-Número de beneficiarios de los programas Financiamiento Educativo Rural y Sistema de Estudios a Docentes, fecha de entrega de los apoyos y mecanismo de pago de los mismos