Fronteras mexicanas vulnerables: ASF

Autor: Nydia Egremy / Revista Contralinea... Comprala! no tiene desperdicio!

El Instituto Nacional de Migración omite salvaguardar la seguridad nacional: la porosidad de las fronteras y de los diferentes puntos de internamiento al país –puertos marítimos y aéreos, entre otros– permite que, de cada cuatro migrantes sin documentos, tres evadan la acción de las autoridades, revela un amplio informe de la Auditoría Superior de la Federación. El INM desconoce el paradero de más de 2.5 millones de extranjeros que ingresaron a México en 2007

Lejos de ser procesos ordenados y expeditos, en México el ingreso, tránsito y salida de migrantes constituyen un obstáculo: las cuatro instancias federales con competencia en esta materia “no conjuntaron estrategias ni esfuerzos para cumplir de manera razonable el objetivo de la política pública de favorecer el desarrollo económico, social y cultural del país; preservar la seguridad y soberanía nacionales, y respetar los derechos de los migrantes”, dice la Auditoría Superior de la Federación (ASF).


Se trata de problemáticas detectadas en la concurrencia de facultades entre el Instituto Nacional de Migración (INM), la Policía Federal Preventiva (PFP), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

En el caso de las dos primeras dependencias, en el ejercicio 2007 no se establecieron programas ni acciones coordinadas para vigilar la entrada al país de los 21 millones 617 mil 436 extranjeros a través de 166 puntos de internación.

De esta cifra, se calcula que al menos 128 mil 298 migrantes ingresaron sin documentos.

El INM –a cargo de la exsenadora panista Cecilia Romero Castillo– es el órgano técnico desconcentrado de la Secretaría de Gobernación encargado de vigilar el flujo migratorio para garantizar la seguridad nacional. Puesto que no tiene facultades policiacas, se auxilia de la PFP.

Para garantizar la seguridad de México, en 2007 ambas dependencias desplegaron 9 mil 143 servidores públicos: 6 mil 925 policías y 2 mil 218 agentes migratorios. Ello significó que “en promedio a cada servidor público le correspondió vigilar y supervisar a 2 mil 371 extranjeros”, dice el órgano fiscalizador.

Conforme al artículo 99 del Reglamento de la Ley General de Población, los funcionarios deben vigilar los puntos de internación dispuestos en fronteras, puertos aéreos y puertos marítimos, así como procurar una migración ordenada dentro del país. No obstante, en 2007 no se tuvo registro del número de agentes migratorios y de policías preventivos asignados por cada uno de los 166 puntos, indica la ASF.

También determina que, de cada cuatro migrantes que ingresan al país sin documentos, tres evaden la acción de las autoridades migratorias; por ello, solicita a la Secretaría de la Función Pública iniciar un “procedimiento administrativo para fincar la responsabilidad administrativa sancionatoria que se derive de los actos u omisiones de los servidores públicos” del INM, responsables de detectar, asegurar, sancionar y repatriar a los indocumentados.

Con base en su Registro Estadístico y Control Migratorio, el instituto reportó un flujo de 40 millones 705 mil 414 extranjeros en 2007; de ellos, 21 millones 617 mil 436 se internaron en el país y sólo 19 millones 87 mil 978 salieron del territorio nacional.

El instituto desconoce el paradero de las 2 millones 529 mil 458 personas que hacen la diferencia entre la cifra de entradas y la cifra de salidas, revela la ASF.

Otro dato que aporta el máximo órgano de fiscalización es el de las alertas migratorias registradas en el Sistema Integral de Operación Migratoria (SIOM): 14 mil 880 en total. De éstas, 3 mil 492 se tradujeron en circulares de impedimento de internación: 3 mil 297 correspondieron a alertas migratorias del INM, 193 se derivaron de reportes de la International Criminal Police Organization (Interpol) y nueve provinieron de la SRE.

En su reporte, la auditoría omite indicar si el instituto informó a qué personas se les remitió esas órdenes de impedimento de internación ni cuál era el país de origen de los individuos a los que se referían las alertas migratorias del INM, las de Interpol y las de la cancillería.

Al respecto, se solicitó una entrevista con funcionarios del Instituto Nacional de Migración desde inicios de abril, pero no se obtuvo respuesta.

El “Resultado al desempeño a las acciones de inmigración en 2007”, realizado por la Auditoría Superior a la Federación, también critica que ese instituto dejó de aplicar multas y sanciones a quienes se internaron al país sin documentos migratorios y que sus 46 estaciones migratorias no garantizan la estancia decorosa de los migrantes allí recluidos.

De las 572 quejas levantadas en 2007 por violación a los derechos humanos contra migrantes, 311 correspondieron al INM por ejercicio indebido de la función pública y violaciones al derecho de legalidad y a la seguridad pública.

Multas por 30 MDP

En el primer año de la administración calderonista, el Instituto Nacional de Migración aplicó multas por 30 millones 411 mil 500 pesos a 24 mil 406 extranjeros.

Los migrantes fueron encontrados responsables de violar la Ley General de Población.

De las 32 delegaciones regionales del INM, las que impusieron más multas fueron: la del Distrito Federal, a 3 mil 603 personas por un monto de 3 millones 824 mil 100 pesos, con promedio de 1 mil 100 pesos por extranjero; y la de Chihuahua, a 3 mil 129 extranjeros por 1 millón 375 mil 200 pesos, con un promedio de 400 pesos.

La ASF no identifica los preceptos que infringieron los extranjeros, aunque la ley establece las siguientes violaciones: no salir del territorio nacional en el plazo fijado (hasta por 5 mil pesos), incumplir o violar su autorización de estancia legal (hasta 5 mil pesos), realizar actividades para las cuales no esté autorizado (hasta 3 mil pesos), realizar actividades ilícitas o deshonestas (hasta 10 mil pesos), hacer uso u ostentarse con una calidad migratoria distinta de la autorizada (hasta 5 mil pesos), proporcionar datos falsos a la autoridad de su condición migratoria (multa de 200 a 360 días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal).

Conforme a la ley, esos recursos se destinaron a un fondo para otorgar estímulos y recompensas al personal de servicios migratorios que cobra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, fue hasta esta auditoría que el instituto tuvo conocimiento de ese fondo; a futuro, Hacienda deberá coordinarse con el INM para su administración.

El drama de los asegurados

El informe de la ASF refiere que el número de extranjeros asegurados –por carecer de documentos que avalen su estancia legal en el país– en 2007 fue de 58 mil 482; además, indica que 69 mil 816 fueron repatriados.

En esa tarea, la PFP aseguró a 9 mil 48 migrantes y puso a disposición del INM a 7 mil 822; no obstante, esa cifra difirió en 3 mil 78 registros del instituto, que indican que realizó 18 mil 851 aseguramientos, la mayoría a través de las revisiones migratorias en rutas y puntos provisionales.

Bajo el indicador de gestión “Índice de operativos realizados en apoyo a instituciones federales y gobiernos locales”, a la PFP le corresponde, entre otras funciones, garantizar y mantener la paz pública en zonas fronterizas y puntos de ingreso al país. Otros 5 mil 765 casos de asegurados correspondieron a operativos federales, estatales y municipales, mientras que 1 mil 485 migrantes se entregaron voluntariamente a las autoridades. De los migrantes asegurados en las 32 delegaciones regionales, cuatro de ellas registraron el 57.3 por ciento (33 mil 520): Tabasco, Veracruz, Oaxaca y Tamaulipas.

El 20 de agosto de 2008 la auditoría revisó el Programa de Migración para la Frontera Sur de México, elaborado con base en estimaciones del Centro de Estudios Migratorios. De acuerdo con esas valoraciones, 114 mil 770 extranjeros indocumentados habrían sido detenidos al ingresar por esa frontera. La cifra contrasta con los 56 mil 506 que estimó la agencia fronteriza estadunidense US Border Patrol.

El costo del transporte, alimentos y servicios de los asegurados y repatriados representó 58 millones 907 mil pesos para la administración pública federal, estimación hecha por la ASF con base en información de 22 de las 32 delegaciones del INM.

De esta manera, 58 mil 482 personas aseguradas representaron un costo estimado por individuo de 1 mil 100 a 27 mil 700 pesos en las delegaciones regionales de Zacatecas, Baja California Sur, Guerrero, Michoacán, Chiapas, Yucatán, Baja California, Quintana Roo, Sonora, Chihuahua, Campeche, Coahuila y Puebla. Entretanto, Tamaulipas, Sinaloa, Querétaro, Veracruz, Tabasco, San Luis Potosí, Tlaxcala, Oaxaca y Distrito Federal tuvieron un costo promedio por persona entre 300 y 900 pesos.

Acerca de los extranjeros indocumentados reincidentes, la ASF señala que la mayoría proviene de Honduras, Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Honduras, indica el informe, registró 874 casos, por lo que se coloca como el país de origen de la mayor parte de estos migrantes.

Bases de datos ineficientes

El informe de la ASF también encontró que la cobertura del Sistema Integral de Operación Migratoria no fue eficiente en los puntos de internación, pues apenas cubrió 18 aeropuertos, 45 por ciento del total por donde ingresaron 10 millones 117 mil 436 extranjeros.

El SIOM tiene por objeto dotar de infraestructura de tecnologías de la información a la operación sustantiva y disponer de un servicio automatizado de registro, control y operación. En cuanto a los puntos fronterizos, el sistema no operó en puertos marítimos en donde confluyen 9 millones 287 mil 193 extranjeros ni registró otros 2 millones 212 mil 337 que ingresaron por puntos fronterizos; todos ellos sumaron 21 millones 617 mil 436 personas cuyo paso, destino y perfil debió consignarse por el sistema.

Adicionalmente, la auditoría constató que el SIOM no reporta cifras sobre las sanciones a extranjeros por violaciones a la Ley General de Población; tampoco brinda información sobre el número de asegurados o la resolución que tenga su situación: expulsados, repatriados y oficios de salida.

De los 11 módulos del SIOM, tres operaron de forma completa, siete en forma parcial y uno no operó, “por lo que el INM no contó con información confiable, oportuna y completa sobre aspectos sustantivos en materia de migración”, lo que incumple el artículo 13 fracción III del Acuerdo por el que se establecen las normas generales de control interno en el ámbito del a administración pública federal.

De igual manera, se constató que el instituto no emitió el manual de operación del SIOM ni lo estableció como un sistema de carácter obligatorio para sus áreas operativas, por lo que no se logró el objetivo de dotar de infraestructura de tecnologías de la información ni disponer de un servicio automatizado de registro, control y operación; tampoco se consolidó el Sistema Nacional de Información Migratoria que establece el reglamento interior de la Secretaría de Gobernación.

Sin camionetas y sin vales

La Auditoría Superior de la Federación constató que, el 7 de diciembre de 2007, el Instituto Nacional de Migración (INM) adquirió 85 camionetas por 24 millones 565 mil pesos, conforme al pedido 055, que establecía como fecha de entrega el 7 de enero de 2008. El 27 de diciembre, la Subdirección de Servicios Generales de la Coordinación de Administración recibió “a entera satisfacción” los vehículos y solicitó el trámite de pago que se hizo con la póliza 360 del 31 de diciembre.

Este gasto se hizo a través de la cuenta 12202 correspondiente a “Vehículos terrestres y marítimos”, que registra un egreso de 3 millones 15 mil 600 pesos, así como de la cuenta 52101 correspondiente a “Costo de operación de programas”, con un egreso de 452 mil 400 pesos. Ambas se destinaron a la adquisición de 12 camionetas tipo Tráfic 9P de la marca Renault, modelo 2008.

Todas las unidades permanecieron en el patio de la empresa automotriz bajo su resguardo, en tanto se efectuaba el traslado y entrega en las estaciones migratorias de las delegaciones regionales. Sin embargo, el traslado y entrega por 3 millones 468 mil pesos en las delegaciones regionales de Yucatán, Veracruz, Tlaxcala, Tabasco, Quintana Roo, Oaxaca, Nuevo León, Colima, Sonora y Querétaro no se habían realizado. En marzo de 2008 la empresa contratada informó al INM que los vehículos “fueron siniestrados” en las instalaciones de la empresa encargada del traslado y solicitó que se aceptara la sustitución por unidades de las mismas características, emitiendo para tal fin nuevas facturas.

Durante la auditoría financiera y de cumplimiento, el INM no proporcionó a la ASF documentación que acreditara la entrega de las camionetas reemplazadas ni los resguardos correspondientes debidamente suscritos por quienes las recibieron. Luego de una reunión para examinar los resultados preliminares de la auditoría, el Instituto Nacional de Migración remitió documentación que acredita la entrega de una camioneta en Oaxaca por 288 mil pesos.

De las 11 restantes –que suman 3 millones 179 mil pesos–, cuatro se intentaron acreditar con documentos de la empresa que realizó el traslado; sin embargo, la ASF determina que no se constata que los bienes fueron recibidos por personal del instituto: los documentos son ilegibles y no especifican el cargo del personal que aparentemente recibió las camionetas.

Dos más se quisieron solventar con la impresión de un correo electrónico con el remitente de la delegación de Quintana Roo, que daba cuenta de su entrega, aunque no especifica los números de serie. En el séptimo caso se presentó una carta factura de la empresa automotriz que es ilegible. Respecto de los tres casos restantes no se remitió documentación alguna que acredite las entregas.

A la fecha de la auditoría (noviembre de 2008), ni el INM ni la Secretaría de Gobernación habían dado de baja en sus contabilidades las 12 camionetas siniestradas, tampoco se habían dado de alta los vehículos sustitutos.

En materia de seguros, la entidad fiscalizada solicitó la baja de las 12 camionetas siniestradas un mes después de que la empresa notificó el siniestro (abril de 2008). Respecto de las camionetas que reemplazaron a las siniestradas, informó que están en uso en las delegaciones regionales de Yucatán, Veracruz, Tlaxcala, Tabasco, Quintana Roo, Nuevo León, Colima, Sonora y Querétaro. Sin embargo, de las 12 camionetas, el INM acreditó la recepción de una en la delegación regional de Oaxaca el 8 de abril de 2008 y el seguro corrió hasta junio, por lo que permaneció 53 días sin cobertura, un hecho que contraviene la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Por esa situación se promovió una responsabilidad administrativa sancionatoria. (NE).

Caos en inventarios

Como resultado de las revisiones practicadas en ejercicios anteriores, se encontraron deficiencias en los registros contables del Instituto Nacional de Migración (INM), entre ellas, la falta de coincidencia en las cifras reportadas como presupuesto ejercido en la cuenta pública 2000. Además en la balanza de comprobación se identificaron saldos contrarios a la naturaleza de las cuentas, por 45 millones 405 mil 700 de pesos; así como saldos en “Deudores diversos”, por 80 millones 396 mil 600 pesos provenientes de 1994 a 2000, que a diciembre de ese año aún estaban pendientes de comprobar.

Por otra parte, desde que se creó el INM, sus registros contables no habían sido conciliados con el inventario físico de bienes, una práctica que debe realizarse cuando menos cada tres meses. Esa falta de inventarios ocasiona que los registros para control administrativo tampoco estén actualizados. Esta situación se agrava porque la estructura organizacional del instituto no incluye un área encargada de bienes muebles. Su manual –que no se elaboró con las atribuciones y responsabilidades que establece la normatividad– tampoco delimita las funciones entre el personal que autoriza, registra, controla y asigna los bienes instrumentales del instituto. La revisión arrojó un gran número de bienes sin los documentos. Por esa razón, recomendó delimitar las responsabilidades de la Subdirección de Recursos Materiales, la de Servicios Generales y la de Soporte Logístico.

Adicionalmente, se encontró que el INM realiza sus operaciones contables en un paquete informático denominado ASPEL COI, mismo que a la fecha de la auditoría había recibido mantenimiento preventivo y correctivo debido a que en el ejercicio de 2007 venció la licencia. Se indicó que ese paquete “no garantiza el correcto registro ya que está saturado con información de cinco años”, lo que ocasiona constante pérdida de información y la emisión de errores al intentar recuperar los archivos.

Asimismo, en algunos reportes que genera ese paquete, como la balanza de comprobación, sólo refleja los saldos iniciales y finales y no los movimientos del mes. Y aunque esa situación era contraria a las Normas generales de control interno en el ámbito de la administración pública federal, al hacerse públicas en el resultado preliminar de la ASF, a partir de octubre de 2007, el INM ya contó con tres licencias de acceso al sistema para cubrir sus necesidades mínimas de registro y seguimiento del gasto. (NE) RECUADRO3: Durante 2007, las 46 estaciones del Instituto Nacional de Migración (INM) proporcionaron estancia a 49 mil 551 extranjeros que carecieron de documentación.

Otros 8 mil 931 permanecieron en las delegaciones regionales. La visita de representantes de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a esas sedes confirmó que ninguna tiene una zona para enfermos infectocontagiosos ni para alojar a enfermos siquiátricos. Reveló, además, que su infraestructura básica, como dormitorios, comedor, servicio médico, caja fuerte y buzón de quejas, es insuficiente y por lo general mal acondicionada.

Por ejemplo, la estación migratoria de Tlaxcala no diferencia los dormitorios para mujeres y hombres; tampoco cuenta con una zona especial para comedor ni para caja fuerte, como establece la normatividad.

La estación de Tijuana no divide sus dormitorios por género y carece de comedor, caja fuerte y buzón, como también ocurre con las de Ciudad Juárez, Aguascalientes, Tuxtla Gutiérrez y San Cristóbal de Las Casas. Para la ASF, se trata de infraestructura deficiente para alojar temporalmente a los extranjeros.

Al visitar la estación migratoria de Iztapalapa, en la ciudad de México, la ASF constató que tiene capacidad para unos 312 extranjeros y verificó que, aunque carece de una zona especial para enfermos siquiátricos o enfermos contagiosos, sí los remite a hospitales de especialidad locales.

Por el contrario, la estación de Nuevo Laredo, Tamaulipas, carece de una zona para actividades ocupacionales y de otra para trabajo social; tiene dos comedores que comparten espacio con los dormitorios y sanitarios. Además, el espacio para el servicio médico se comparte con la zona de visitas e ingreso de asegurados.

A decir de la ASF, ninguna de las 46 estaciones migratorias cumplió con los lineamientos que establece el Acuerdo por el que se emiten las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias.